Nowe szaty § 36 czyli jak będą płacić za drogi po nowemu.

W zamierzchłej przeszłości prawnej czyli w 2006 roku powstał artykuł, który odnosił się do niesłuszności odszkodowań za nieruchomości przeznaczane pod drogi publiczne. Artykuł wskazywał na wady prawne tkwiące w ówcześnie obowiązujących przepisach. Po pięciu znojnych latach wypełnionych licznymi kosztownymi sporami i rozprawami konfliktogenny § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poddano modyfikacji dającej nadzieję na słuszne odszkodowanie właścicielom nieruchomości zajmowanych na drogi publiczne. Nie ma się jednak co łudzić. Aktualne przepisy nie rozwiązują jednak sprawy do końca. Nadal gmatwana jest i mącona droga dojścia do słusznego odszkodowania.  

Należy mieć świadomość, że wadliwie przemyślany sposób rozliczania się z właścicielami nieruchomości przeznaczanymi na cel publiczny zawsze będzie przyczyną awersji do inwestycji publicznych co skutkuje w praktyce nieprzyjazną  i nieracjonalną przestrzenią publiczną. Naturalna, prosta i sprawiedliwa konstytucyjna idea ochrony własności prywatnej, dopuszczająca wywłaszczenie na cele publiczne tylko i wyłącznie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) deformowana jest od samych początków naszej „nowej” demokracji. Obserwując codzienność można odnieść wręcz wrażenie, że głównym celem tworzonych przepisów jest chęć odwrócenia uwagi od cennej i słusznej konstytucyjnej idei. 

Rozważania nad słuszną ideą słusznego odszkodowania.

Przed przystąpieniem do analizowania przepisów regulujących kwestie odszkodowań za nieruchomości warto u źródeł rozpoznać pojęcie odszkodowania. Wedle czterotomowego Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego (Wyd. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003) pojęcie odszkodowania definiowane jest następująco – odszkodowanie praw. «wynagrodzenie, zapłata za wyrządzone szkody, za poniesione przez kogoś straty, doznane krzywdy».

Na wstępie wiadomo tyle, że warunkiem potrzebnym do zaistnienia odszkodowania musi być uprzednie zaistnienie szkód, start czy krzywd, których doznaje poszkodowany. Wynagrodzeniem, zapłatą za te przykre okoliczności jest właśnie odszkodowanie. W normalnych okolicznościach wydaje się niepotrzebne uzupełnianie zakresu odszkodowania poprzez zapewnianie o jego słuszności. No ale skoro już mamy „słuszne odszkodowanie” to cieszmy się i z niego. Być może takie doprecyzowanie okaże się w praktyce niezbędne.

Przykład ustalania wynagrodzenia za wyrządzone szkody, straty i krzywdy.

Na potrzeby dalszych rozważań nad słusznym odszkodowaniem przyjęto założenie, że prócz zasad konstytucyjnych nie istnieją inne przepisy, które doprecyzowują sposób wyznaczania odszkodowania za nieruchomości przejmowane na cel publiczny. Wiadomo jedynie tyle, że poczynione szkody, poniesione straty i wyrządzone krzywdy winny zostać zrekompensowane stosowną zapłatą, wynagrodzeniem stanowiącym słuszne odszkodowanie. Istotna jest świadomość, że ustalanie wysokości wynagrodzenia odzwierciedlającego słuszne odszkodowanie jest zadaniem odpowiedzialnym i delikatnym. Trzeba bowiem pogodzić interesu obu stron. Sprawiedliwie zrekompensować straty poszkodowanego oraz sensownie i oszczędnie gospodarować środkami publicznymi.

Nachylmy się więc wspólnie nad przykładem praktycznym wchodząc w rolę funkcjonariusza publicznego, któremu powierzono zadanie określenia słusznego odszkodowania. Załóżmy, że na powierzchni cennej i wrażliwej tkanki miejskiej planowana jest inwestycja celu publicznego. Niezależnie od tego czy inwestycja planowana jest na poziomie państwowym, miejskim, firmowym czy także prywatnym zawsze zmuszeni będziemy rozważyć prognozowany koszt inwestycji.  Na potrzeby sensownego planowania niezbędna jest więc jakaś racjonalna metoda dotarcia do wiedzy wartościach nieruchomości, które są usytuowane na obszarze planowanej inwestycji celu publicznego. Trudno sobie przecież wyobrazić prowadzenie rozważań nad kosztownym publicznym przedsięwzięciem, którego kluczowy składnik kosztu nie został rozpoznany.

Kompletowanie i analiza informacji o cenach nieruchomości na potrzeby prognozowania kosztu wykupu nieruchomości na terenie przewidzianym pod inwestycje celu publicznego.

Czymś absolutnie naturalnym winno być, że podejmowanie rozważań na temat wartości nieruchomości, które znajdują się lub mogę znaleźć się w zasięgu realizacji inwestycji należy rozpocząć od zdobycia wiedzy o cenach rynkowych. Dotyczy to zresztą w tym samym stopniu nabywania nieruchomości na cele publiczne co i kupowania z budżetu rodzinnego osprzętu łazienkowego, zimowych palt czy nawigacji samochodowych. W żadnym razie nie są tu niezbędne przepisy, ponieważ wymaga tego zwykły rozsądek. Sytuacja staje się wyjątkowo delikatna w przypadku nieruchomości przejmowanych na cele publiczne, ponieważ „grube” zakupy realizowane są ze środków publicznych wobec czego muszą być one dokonywane szczególnie racjonalnie. Trudno sobie wyobrazić by osoby dysponujące środkami publicznymi skłonne były podejmować swe decyzje bez przekonania o jakości i kompletności źródeł informacyjnych, na podstawie których te decyzje są podejmowane. W przypadku nieruchomości zadanie nie jest łatwe ale na szczęście nie jest niemożliwe. Przy odpowiedniej organizacji i stosownym przemyśleniu nawet najbardziej rozwinięte w Polsce rynki nieruchomości możliwie są do sensownego ogarnięcia. Ewidentnie istnieje możliwość zracjonalizowania wydatków publicznych przeznaczanych na nabywanie nieruchomości i co najlepsze nie ma przeszkód prawnych wobec takiego działania. Wszystko jest kwestią podejmowania działań z namysłem oraz troską o interes wspólny oraz dobro prywatne. 

Rysunek 1 – Przykład – Transakcje dla analizy rynku gruntów niezabudowanych na obszarze miasta Szczecina. 

Rysunek 2 – Przykład – Transakcje dla analizy rynku nieruchomości komercyjnych (niemieszkalnych)  w Warszawie i okolicach

Choć lokalne rynki nieruchomości obejmują już zwykle tysiące transakcji to dużą pomocą w zorganizowaniu informacji staje się wzrastająca jakość publicznych źródeł informacji. Występująca sytuacja sprzyja wręcz tworzeniu wydajnych instrumentów pozwalających szybko, relatywnie tanio oraz nade wszystko obiektywnie wypowiadać się na temat wartości nieruchomości. Utworzenie odpowiednio zorganizowanego zbioru wiarygodnych informacji dotyczących rynku nieruchomości stanowi podstawę do przeprowadzenia analiz, na podstawie których uzyskiwana może być wiedza niezbędna do szacowania wartości nieruchomości – do wyceny wartości nieruchomości.

Analiza danych informacyjnych

Skompletowanego zbioru informacji o transakcjach dokonywanych na rynku nieruchomości nie należy w żadnym razie utożsamiać z kompletnym narzędziem umożliwiającym szacowanie wartości nieruchomości. Obrazowo rzecz ujmując zbiór danych informacyjnych to gigantyczna tabela zawierająca uporządkowane informacje o setkach czy nawet tysiącach nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W gąszczu liczb i nazw ukryta jest cenna wiedza, którą należy wydobyć poprzez zastosowanie odpowiednich instrumentów analitycznych. Dopiero na podstawie analizy możliwe jest wyjaśnienie mechanizmów rządzących zróżnicowaniem cen na rynku nieruchomości, wyjaśnienie przyczyn tego, że jedne nieruchomości są tanie, a inne drogie. Analiza pozwala na stwierdzenie rzeczywistego wpływu poszczególnych, jednolicie dla danego rynku lokalizacyjnego i funkcjonalnego sformułowanych cech rynkowych w taki sposób by uzyskać najbardziej adekwatny i jednocześnie obiektywny model wartości nieruchomości. W efekcie odpowiednio przeprowadzonej analizy wycena wartości dokonywana może być wyłącznie na podstawie rzeczywistych i zobiektywizowanych cech rynkowych nieruchomości. W ramach modelu wartości nieruchomości (modelu szacowania) dokonanie wyceny polega na zidentyfikowaniu cech rynkowych nieruchomości wycenianych, z których jakości i wielkości następnie wywodzona jest wartość. Przy takim podejściu do zagadnienia nie ma możliwości manipulowania wagami cech czy też cenami nieruchomości przyjmowanymi do porównań, bo wartość wywodzona jest z porównania ze wszystkimi nieruchomościami na raz zapewniający tym sposobem maksymalną obiektywizację procesu wyceny. 

Rysunek 3 – Przykład – Analiza trendu zmiany cen gruntów niezabudowanych w Katowicach i miastach ościennych, eliminacja trendu, aktualizacja cen i przeszacowywanie na dowolną datę.

Rysunek 4 – Przykład – analiza %-owego wpływu lokalizacji na poziom wartości nieruchomości niezabudowanych (gruntów) na obszarze miasta Szczecina.

Rysunek 5 – Przykład - Analiza wpływu cech, cen i wpływu sposobu optymalnego wykorzystania gruntu (SOW) na wartość gruntów obszarze miasta Szczecina.

Rysunek 6 - Przykład - analiza wpływu kierunku w przestrzeni  na ceny nieruchomości niezabudowanych na obszarze miasta Szczecina.

Wycena nieruchomości

Sensownie przeprowadzona analiza danych informacyjnych pozwala na określenie cech nieruchomości, które mają faktyczny wpływ na wartość nieruchomości. Stwierdzone cechy nieruchomości mające istotny wpływ na ceny oraz ich wielkości liczbowe wynikają wówczas z rzeczywistych danych pochodzących z rynku nieruchomości, które zostały uprzednio skrzętnie zarejestrowane a następnie poddane odpowiednio przeprowadzonej analizie. Wszelkie czynności przeprowadzone w toku analizy danych informacyjnych są wówczas sprawdzalne i możliwe do zweryfikowania przez zainteresowane strony. Efekty mozolnego i pracochłonnego wstępnego procesu przygotowania i analizy danych zwieńczonego utworzeniem modelu wartości nieruchomości można swobodnie wykorzystywać na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Sama wycena sprowadza się bowiem do zastosowania modelu wartości dla zidentyfikowanych cech wycenianych nieruchomości a proces wyceny konkretnych nieruchomości okazuje się wówczas bardzo szybki i prosty. Wszystko dlatego, że najtrudniejsze i najbardziej pracochłonne etapy procesu wyceny nieruchomości zostały wcześniej mozolnie przeprowadzone. 

Przygotowanie procesu wyceny nieruchomości w opisany powyżej sposób daje możliwość szybkiego i efektywnego szacowania nieruchomości bądź w razie potrzeby przybliżonego prognozowania wartości nieruchomości rozważanych wstępnie pod realizację inwestycji celu publicznego. Poniżej zaprezentowano arkusze opracowane zostały dla konkretnych rynków nieruchomości oraz wybranych typów nieruchomości i wykorzystywane były w codziennej praktyce RealExperts.pl Sp. z o. o. na potrzeby szacowania nieruchomości.

Tabela 1- Przykładowy arkusz wyceny nieruchomości niezabudowanej.

Nawiązanie przedstawionej procedury wyceny nieruchomości do znowelizowanej treści 

§ 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Rozległy wstęp miał na celu przybliżenie technologii powstawiania wartości nieruchomości. Jak wykazano wyżej odpowiednie skompletowanie i przetworzenie wiedzy o transakcjach odbytych na rynku nieruchomości daje możliwość stwierdzenia faktycznego wpływu poszczególnych parametrów nieruchomości na jej wartość z uwzględnieniem oddziaływania jakie poszczególne transakcje wywołują na siebie. Dokonywanie wyceny nieruchomości przy pomocy kilkunastu subiektywnie dobranych transakcji, rzekomo najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, spośród setek czy tysięcy transakcji faktycznie odbytych transakcji wyklucza zwykle obiektywizację wartości. Model wartości nieruchomości skonstruowany na podstawie możliwie najliczniejszego zbioru transakcji nieruchomości o szerokim zróżnicowaniu daje możliwość wyceny wszelkich typów nieruchomości o różnorodnych cechach. Obojętny staje się wówczas rodzaj celu publicznego, na który zajmowana jest nieruchomość. Po odpowiednim przygotowaniu narzędzia służącego do wyceny przedmiotem wyceny mogą być wszelkie typy nieruchomości niepublicznych, które przeznaczane są na cele publiczne. Takie podejście do zagadnienia otwiera możliwość obiektywnego i sprawiedliwego oszacowania wartości prywatnego majątku, którego ochrona gwarantowana jest w Konstytucji RP. 

Omawiany § 36 dedykowany jest wyłącznie wybranej grupie nieruchomości, które zostały przewidziane lub zajęte pod drogi. Choć katalog inwestycji celu publicznego może być w praktyce bardzo szeroki to przepis ten ma zastosowanie wyłącznie dla nieruchomości, które okazały się niezbędne na potrzeby funkcjonowania dróg publicznych a pośrednio także linii kolejowych (co wynika z treści § 37). Ten specjalny „drogowy” przepis nie tyle ułatwia co raczej komplikuje kwestie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia słusznego odszkodowania. Niezależnie przecież od celu publicznego, na który przewidziano wykorzystać prywatną nieruchomość sprawą kluczową jest oszacowanie rynkowej wartości zajmowanej nieruchomości dla takiego jej stanu i takiej funkcji w jakich nieruchomość znajdowała się w chwili podjęcia decyzji o realizacji celu publicznego. 

Jak wykazano wyżej prawidłowo przeprowadzony proces wyceny nieruchomości wymaga zgromadzenia stosownych informacji, przeprowadzenia analizy tych informacji (§ 3. 2.) i wyłonienia cech nieruchomości, które mają wpływ na ceny (§ 4. 1.) poprzez określenie parametrów liczbowych tego wpływu. Wnikając w treść § 36 można odnieść wrażenie, że uznano iż procedura szacowania nieruchomości wynikająca z doświadczeń praktycznych ujęta w przepisach prawa stosowana powszechnie przy wycenie nieruchomości dla różnych celów akurat w przypadku nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne wymaga dodatkowego doprecyzowania. W efekcie tego doszło do niepotrzebnego zagmatwania zasad, które winny być przecież czytelne i zrozumiałe dla każdego właściciela nieruchomości oraz proste w zastosowaniu dla osób obsługujących ten przepis w codziennej praktyce ¬– zarówno wyceniających jak i urzędników.

Oczywiste jest, że właścicielowi nieruchomości przejmowanej na cel publiczny należy się sprawiedliwie i rzetelnie oszacowanie wartości jego nieruchomości. Nie on wymyśla przecież cele publiczne wobec czego nie na nim winien ciążyć obowiązek ustalenia wartości majątku odejmowanego mu w imię dobra wspólnego. Naturalnym jest, że świadomy właściciel domagał się będzie zrekompensowania ponoszonych przez niego szkód. Należy mu więc dostarczyć wyraźnych i przekonujących argumentów pozwalających na obiektywne stwierdzenie wartości majątku, którym dysponował zanim podjęto decyzję o przejęciu jego nieruchomości na cel publiczny. Dla właściciela istotne jest zwykle by kwota wypłacanego mu odszkodowania odzwierciedlała faktyczną wartość odejmowanego mu majątku. Z punktu widzenia poniesionej straty kwestią obojętną jest natomiast to czy nieruchomość stanie się po jej przejęciu drogą publiczną, oczyszczalnią ścieków czy chociażby nawet płytą nowoczesnego lotniska. Właściciel domagał się będzie rekompensaty za utratę tego majątku, którym dysponował i dysponować już nie może, bo mu go odebrano.  

W treści § 36 ust. 3 uzależniono sposób wyceny nieruchomości od relacji dwóch różnych wartości - wartości rynkowej nieruchomości przed jej przejęciem na cel publiczny i wartości tej nieruchomości będącej już drogą publiczną. Oczywistym jest, że słuszne odszkodowanie winno być uzależnione nade wszystko od wartości rynkowej nieruchomości przed uczynieniem jej drogą publiczną. Właścicielowi nieruchomości nie jest przecież zabierana droga publiczna lecz nieruchomość, którą zwykle poza jego wolą uczyniono drogą publiczną. Sytuacja ma także miejsce wtedy gdy z różnych przyczyn formalnych prywatny właściciel nieruchomości staje się właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną choć sam instytucją publiczną nie jest. Właściciel nie krzywduje przecież z powodu przejmowania jego „prywatnej” drogi publicznej lecz z powodu utraty potencjalnych możliwości, którymi by dysponował gdyby jego nieruchomość była tym czym mogłaby być gdyby nie stała się drogą publiczną. 

W § 36 ust. 4 analizowanego przepisu pojawia się pojęcie „cen transakcyjnych nieruchomości drogowych”. Oczywistym jest, że nie są to ceny odnotowywane w obrocie drogami publicznymi, ponieważ obrót taki nie występuje. Pod pojęciem „cen transakcyjnych nieruchomości drogowych” kryją się najczęściej ceny nieruchomości o różnorodnym przeznaczeniu, które łączy jedna wspólna cecha: nieruchomości te stały się lub staną się drogami publicznymi. Zasadą wynikającą z przepisów prawa jest to by ustalanie ceny nieruchomości odbywało się na podstawie jej wartości (art. 67.1 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Fakt, że nieruchomość po jej wykupieniu staje się drogą publiczną nie uzasadnia odstępowania od tej zasady. Zgodnie ze wskazaną zasadą ustawową nabywając grunt rolny, który ma wejść w obszar Parku Narodowego należy rozliczyć się z właścicielem gruntu rolnego po cenie wynikającej z wartości rynkowej nieruchomości rolnej.  W tym celu należy skompletować informacje rynkowe o nieruchomościach rolnych, przeanalizować je i na tej podstawie oszacować wartości rynkowe takich nieruchomości. Wartość rynkowa zajmowanej nieruchomości rolnej może być ustalona bez konieczności tworzenia zasobu informacji o wdzięcznej nazwie „ceny transakcyjne nieruchomości parkowych-narodowych”. Właścicielowi nieruchomości nikt nie zabiera przecież parku narodowego. Dla właściciela istotne będzie jedynie to by za grunt rolny na Podlasiu rozliczono się według wartości gruntów rolnych usytuowanych na Podlasiu natomiast za grunt rolny w Kotlinie Kłodzkiej według wartości gruntów rolnych położonych w Kotlinie Kłodzkiej. Idea szacowania wartości rynkowej nieruchomości wynikająca z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami winna być przecież w taki sam sposób zastosowana w przypadku dróg publicznych co i w przypadku parków narodowych. Treść rozporządzenia nie może tu wprowadzać żadnych odstępstw od obowiązujących zasad.

Wiadomym jest, że cena nabycia przejmowanej nieruchomości powinna odnosić się do wartości rynkowej nieruchomości. Trudno więc zrozumieć intencje zawarte w treści § 36 ust. 3 dopuszczające możliwość powiększania wartości rynkowej nieruchomości „na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%” w przypadku gdy wartość nieruchomości będąca już drogą publiczną jest wyższa od wartości tej samej nieruchomości gdy drogą jeszcze nie jest. Przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały czynności, które należy przeprowadzić aby oszacować rynkową wartość nieruchomości. Nie są jednak rozpoznane i określone metody badania rynku nieruchomości, dają możliwość powiększania wartości rynkowej nieruchomości – nie więcej niż o 50% ponad samą wartość rynkową! Niebezpieczne może się okazać w praktyce przyzwolenie na manipulowanie wartością rynkową nieruchomości. Nie ma natomiast żadnych przeszkód by wynagrodzenie za odszkodowanie określane było na poziomie wyższym od wartości rynkowej nieruchomości. W wielu przypadkach potrzeba taka wydaje się zdecydowanie uzasadniona. 

Powracając do rozważań nad § 36 ust. 4 warto przyjrzeć się nieco bliżej jego treści: 

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.  

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zasadą jest wycena nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, a wyjątkiem wycena na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.  Jeśli jest możliwie przepis zaleca dokonywać wyceny nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. A przecież da się określić wartość nieruchomości wtedy, gdy wycena w drodze wyjątku będzie taka sama jak na podstawie reguły. Czyli wtedy, gdy zaistnieją szczególne okoliczności. Istnieją one wtedy i tylko wtedy, gdy stwierdzimy, że poziom cen za grunty drogowe odpowiada poziomowi cen gruntów przyległych. Jeśli te szczególne okoliczności powodujące zastosowanie wyjątkowej procedury nie mają miejsca, wtedy wycenić należy zgodnie z regułą ogólną – przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sytuacja ta nie powinna wcale dziwić. Jak wcześniej omówiono transakcje nieruchomości drogowych są zbiorem transakcji nieruchomości o różnorodnym przeznaczeniu, które łączy jedna wspólna cecha: po ich nabyciu przez podmioty publiczne nieruchomości te stały się lub staną się drogami publicznymi.  Z powyższego wynika, że transakcje nieruchomości drogowych są podzbiorem ogółu transakcji notowanych na rynku nieruchomości.  W wyjątkowych okolicznościach mogą pojawić się więc sytuacje, w których wartość rynkowa nieruchomości oszacowana na kompletnym zbiorze danych informacyjnych będzie tożsama z wartością rynkową szacowaną na podzbiorze tego zbioru danych. Z praktycznego punktu widzenia takie działanie wydaje się niepotrzebne, ponieważ na cele realizacji dróg publicznych przejmowane są nieruchomości o różnym przeznaczeniu. Bardziej celne i obiektywne wyniki będą zawsze dawały wyceny nieruchomości dokonywane na możliwie największych zbiorach danych informacyjnych. Mniejsza ilość materiału informacyjnego jest zwykle utrudnieniem a nie ułatwieniem procesu wyceny nieruchomości. 

PODSUMOWANIE

Wycena nieruchomości stosowana przy określaniu wynagrodzenia z tytułu odszkodowania jest zadaniem szczególnie odpowiedzialnym. Państwo winno dołożyć wszelkich starań by wartość nieruchomości przejmowanej na cel publiczny była określana na podstawie rzetelnego i kompletnego materiału informacyjnego przy użyciu metod i zasad gwarantujących najwyższy poziom obiektywizmu. Na obecnym stanie zaawansowania rynku nieruchomości niezbędne jest stworzenie warunków pozwalających na ogarnięcie obszernych zasobów danych informacyjnych napływających z rynku nieruchomości oraz obsłużenie tych zasobów stosownymi narzędziami analitycznymi. Zasadne wydaje się by przepisy prawa konstruowane były na podstawie sprawdzonych rozwiązań praktycznych. Niezwykle trudno będzie rozwiązać zagadnienie ograniczając się wyłącznie do opracowywania samych zasad bez potwierdzania ich skuteczności na konkretnych przypadkach.